Reforma konstytucji albo słabość państwa
Stosunek do obecnie obowiązującej Konstytucji nie jest kwestią formalną
czy techniczną. Idea dobrej Konstytucji wyraża wolę budowy silnego i
podmiotowego państwa, które powinno przekazać następnym pokoleniom dziedzictwo
historyczne. A zatem reforma Konstytucji jest miarą dojrzałości państwowej.
Dziwię się tym, którzy odrzucają poważną dyskusję w tej sprawie. W praktyce
oznacza to zgodę na bylejakość ustrojową Polski.
Respekt dla Ustawy Zasadniczej nie może prowadzić do tolerancji dla jej
słabości. Kapitalny przykład kultury państwowej dała przedwojenna myśl prawnicza
i polityczna. Zarówno Konstytucja marcowa, jak i będąca reakcją na nią
Konstytucja kwietniowa były przedmiotem krytycznych prac naukowych i
publicystycznych. Powstałe w tamtym czasie teksty Edwarda Dubanowicza,
Stanisława Estreichera, Władysława Leopolda Jaworskiego czy Adama Piaseckiego
budzą podziw ze względu na niezależność myślenia i zdolność do wysuwania
projektów reformatorskich. Na ich tle współczesny dyskurs konstytucyjny wydaje
się niezwykle ubogi. Tymczasem obecnie obowiązująca Konstytucja wymaga
krytycznej oceny ze względu na to, że nie była wynikiem spójnej myśli
ustrojowej. Przeciwnie, była aktem doraźnym czy też – inaczej mówiąc – "zapisem
pierwszego etapu transformacji". Z tego też powodu niesie ze sobą wszystkie wady
tego etapu: niejednoznaczną aksjologię, niechęć i nieufność do państwa,
przywileje dla zawodów (patrz art. 17 Konstytucji) i praktyczne zablokowanie
demokracji bezpośredniej.
Konstytucja a efektywna władza
Nie może nas zadowalać sam fakt stosowania Konstytucji, jakby chciał tego
prezydent Bronisław Komorowski. Musimy zapytać, czy buduje ona efektywną władzę,
parlamentarną kontrolę i zaufanie obywateli do państwa. Trudno na te pytania
odpowiedzieć pozytywnie. W 1997 roku Konstytucja przyjęła nie tyle ideę podziału
władzy, co ustrój, w którym każda z władz została zablokowana. Mamy dwugłową
egzekutywę podzieloną między prezydenta i premiera i "zachęconą" do
przeszkadzania sobie. Polska ma słabe i nieefektywne sądownictwo znajdujące się
poza państwem i parlament, który w niewielkim stopniu wypełnia funkcje
kontrolne. Cechą charakterystyczną obecnego ustroju jest słabość władz, a nawet
pewien rodzaj nieufności do samego państwa. Ten ostatni czynnik przesądził o
ukształtowaniu modelu sądownictwa w rękach samorządu zawodowego. Oficjalne
raporty nie pozostawiają żadnych wątpliwości. Przeciętny czas dochodzenia
zobowiązań prywatnych od wysunięcia powództwa do egzekucji trwa ponad 800 dni.
Nietrudno zatem zrozumieć źródła niefunkcjonalności polskich sądów należących do
najbardziej opieszałych w Europie. Niestety, ta sama niechęć do państwa i
odpowiedzialnej władzy legła u podstaw uniezależnienia prokuratury, które w
praktyce przyniosło budowę państwa w państwie. Dziś prokuratura znajduje się
poza demokratyczną kontrolą ze wszystkimi tego złymi konsekwencjami.
Słabość władzy wykonawczej i sądowniczej nie oznacza silnej kontroli
parlamentarnej, ta ostatnia w Polsce jest bardzo ograniczona. Dokonane w
ostatnich latach nowelizacje konstytucji w wielu państwach europejskich
powiększyły kontrolne uprawnienia parlamentów, umocniły jawność legislacji i
zwiększyły prawa opozycji. W Niemczech i we Francji opozycja parlamentarna ma
realną możliwość współokreślania polityki europejskiej. W wielu krajach
powiększane są prawa kontrolne opozycji. Przykładowo, konstytucja Niemiec
przewiduje tworzenie komisji śledczych na podstawie wniosku jednej czwartej
Bundestagu, co daje opozycji rzeczywiste prawa kontrolowania rządzących.
Rola Senatu
Osobnym problemem jest przemyślenie nowej formuły Senatu. Tradycja polityczna
przemawia za dwuizbowością Senatu, nie ma jednak powodu utrzymywać go jako
mikrokopię Sejmu. W projekcie PiS z 2004 roku proponowaliśmy, by Senat wybierany
był na innej podstawie, na kadencję niepokrywającą się z kadencją Sejmu, i miał
kompetencje wyboru prezesa NIK i innych instytucji, które powinny zachować
niezależność wobec rządu. W takiej formule byłby bardziej pożyteczny niż w
chwili obecnej. Istnieje zatem wiele problemów konstytucyjnych zasługujących na
poważną debatę.
Tłumienie obywatelskiej aktywności
W Polsce blokowanie prac nad reformą Konstytucji powoduje, że powiększa się
deficyt demokracji i pogarsza jakość polityki. Mam jednak coraz silniejsze
wrażenie, że blokowanie realnej kontroli parlamentarnej to świadomy zamysł władz
chcących unikać merytorycznej oceny. Obóz rządzący w Polsce jest zainteresowany
wytłumieniem obywatelskiej aktywności i zablokowaniem funkcji kontrolnych.
Niestety, Konstytucja pozwala na te praktyki. Co więcej, czyni fikcję z
demokracji bezpośredniej. Artykuł 4 ust. 2 Konstytucji stanowi, że "Naród
sprawuje władzę przez swoich obywateli albo bezpośrednio". Drugi człon tej
alternatywy jest martwy, albowiem przepisy konstytucyjne skonstruowane są tak,
by większość rządowa mogła w każdej chwili zablokować zarządzenie referendum.
Przekonaliśmy się o tym w zeszłym tygodniu, gdy Sejm odrzucił wniosek 2 mln
obywateli w sprawie referendum odnoszącego się do wieku emerytalnego.
Wbrew opiniom wielu prawników obecna Konstytucja nie jest aktem nowoczesnym.
W obecnym kształcie nie daje Polsce nowoczesnego instrumentarium obecności w
Unii Europejskiej. Polski parlament nie dysponuje instrumentami aktywnego
udziału w UE. Trybunał Konstytucyjny ma znacznie słabszą pozycję niż sądy
konstytucyjne Niemiec i Francji. Podnoszona przez PiS propozycja prewencyjnej
kontroli zobowiązań międzynarodowych gwarantuje prymat Konstytucji nad
traktatami unijnymi i podnosi znaczenie samego Trybunału. Idea ta powinna być
poważnie rozważona w pracach nad zmianą Konstytucji.
Warto zauważyć, że ci sami politycy, którzy kwestionują sens zmian w
Konstytucji, podkreślając jej zalety, gotowi są na praktyczną degradację Ustawy
Zasadniczej. Najpierw minister Radosław Sikorski przedstawił wizję federalizacji
Europy, w której znikał prymat Konstytucji wraz z niezależną polityką
zagraniczną i władztwem państwa nad kształtowaniem budżetu. Przypomnijmy, że
Konstytucja wyklucza nadzór nad budżetem instytucji zewnętrznych wobec państwa.
Teraz, po podpisaniu paktu fiskalnego, Donald Tusk próbuje obejść Konstytucję i
narzucić małą ratyfikację możliwą do przeprowadzenia zwykłą większością głosów.
Przypomnieć trzeba, że w przypadku umów przekazujących organizacji
międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy
państwowej musi być zastosowana szczególna procedura wyrażania zgody na
ratyfikację. W tym przypadku zgoda uchwalana jest w każdej z izb parlamentu
większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy liczby posłów i senatorów
(art. 90 Konstytucji). Alternatywą dla tego trybu jest ratyfikacja w drodze
referendum, która w jeszcze większym stopniu eksponuje państwowy i konsensualny
charakter zgody na ratyfikację.
Polityce Donalda Tuska trzeba przeciwstawić obronę prymatu Konstytucji i
wizję jej zmiany na lepsze. Prawo i Sprawiedliwość jest gotowe zarówno na udział
w pracach nad nową Konstytucją, jak i na prace o mniejszym zakresie. W tym
drugim przypadku warto myśleć o instrumentach konstytucyjnych sprzyjających
podmiotowej pozycji w Unii. Dlatego też przedstawiliśmy propozycję powołania
sejmowej komisji konstytucyjnej, która w ciągu 6 miesięcy przedstawi raport o
możliwych korektach. W każdym razie zaniechanie w tej sprawie to zgoda na
słabość instytucjonalną Polski i niskie zaufanie obywateli do państwa.
Konstytucja nie jest cudownym lekarstwem na wszystkie problemy polityczne i
społeczne, może jednak wspomagać rozwój albo go blokować. Stanowczo trzeba
wybrać pierwsze z tych rozwiązań.
Kazimierz M. Ujazdowski
Autor jest prawnikiem, politykiem, posłem PiS na Sejm. Zajmuje się
problematyką konstytucyjną. Współautor projektu Konstytucji opracowanego przez
PiS.