Pozory stabilności unijnej
W strefie euro wiele rządów może finansować swoje deficyty, a dzięki temu także swoje wydatki, poprzez system banków centralnych eurolandu. Jak mogą to robić?
Rządy mające deficyt finansów publicznych po prostu drukują rządowe obligacje, których dużą część skupują następnie banki, wykorzystując je jako zabezpieczenie nowych kredytów z Europejskiego Banku Centralnego (a dokładnie z europejskiego systemu banków centralnych). W ten sposób banki komercyjne otrzymują nowe rezerwy finansowe i mogą nadal zwiększać akcję kredytową. Wzrasta podaż pieniądza i presja na wzrost cen, a deficyt jest pośrednio monetaryzowany.
Ta monetarna machinacja nie jest niczym szczególnym, jeśli działa w podobny sposób we wszystkich współczesnych systemach finansowych. Szczególne jest to, że w strefie euro nie jeden, ale wiele rządów może wykorzystywać ten mechanizm do finansowania swoich wydatków publicznych.
Kiedy grecki rząd „produkuje” deficyt, emituje obligacje, które kupujące je banki wykorzystują do otrzymywania nowych rezerw z EBC. W efekcie rośnie podaż pieniądza i cen, ale już nie tylko w Grecji, lecz w całej strefie euro. Grecki rząd może dzięki temu uzewnętrzniać, przerzucać część kosztów swojego deficytu w formie zwiększenia cen w innych krajach. Bodźce systemu przypominają wspólną tragedię, jak to pokazałem w swojej książce „Tragedia euro” (dostępna również w języku polskim). Zachęcają one bowiem do utrzymywania wyższego deficytu niż inne kraje, dzięki czemu najbardziej korzysta się na należącym do wszystkich zasobie: sile nabywczej euro.
Przerzucanie kosztów
Wydatki rządowe mogą być wykorzystywane też do kupowania głosów. W krajach strefy euro część kosztów monetaryzacji deficytu jest przerzucana na obywateli innych państw, którzy przecież nie głosowali za tym, aby obcy rząd prowadził taką politykę. W ten sposób bezpośrednim efektem tej tragedii euro jest zachęta do zwiększania rządowych wydatków i deficytu, jeśli uda się przerzucić koszty tej polityki na mieszkańców innych państw strefy euro.
Choć władze korzystają na zwiększaniu deficytu, zwłaszcza w okresie recesji, gdy spadają wpływy budżetowe, to w ten sposób dochodzi do kumulacji długu publicznego. Innymi słowy, nasz obecny największy kryzys zadłużenia jest pośrednio skutkiem tragedii euro. Mimo to jest jeszcze jeden efekt wykorzystywania wyższych wydatków rządowych, mianowicie brak konkurencyjności w krajach, które mają najwyższy deficyt finansów publicznych.
Wydatki rządowe pozwalają władzom na utrzymywanie niekonkurencyjnych gospodarek. Rządy państw peryferyjnych strefy euro zwiększały zasiłki dla bezrobotnych, wprowadzały wcześniejsze i hojniejsze świadczenia emerytalne, zwiększały zarobki i zatrudnienie w administracji publicznej itd. Skutkiem takiej polityki jest sztuczne utrzymywanie zbyt wysokich wynagrodzeń wynikających z nieelastycznego rynku pracy lub wpływów związków zawodowych, a jest to możliwe dzięki temu, że większe wydatki rządowe łagodzą ich negatywne skutki dla gospodarki.
Zarówno problemy nadmiernego zadłużenia, jak i braku konkurencyjności są po prostu skutkami uwydatniającymi problem złego pojmowania i traktowania euro jako waluty: wiele rządów może finansować swoje wydatki poprzez EBC, a w dodatku mogą one liczyć na to, że ich rachunki zapłacą władze innych krajów (które ostatecznie finansują swoje wydatki poprzez druk pieniędzy przez EBC).
Pakt fiskalny ma być lekiem na te symptomy, usiłując zredukować deficyty poszczególnych krajów i wymusić poprawę konkurencyjności ich gospodarek. Aby zmierzyć się z problemem spadku konkurencyjności, Komisji Europejskiej i Radzie UE przyznano uprawnienia wymuszania na krajach członkowskich reform strukturalnych poprzez stosowanie Procedury Nadmiernego Deficytu. Ponadto kraje członkowskie zgodziły się podjąć działania, „które są istotne dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania strefy euro w dążeniu do osiągnięcia celu, jakim jest poprawa konkurencyjności, promocji zatrudnienia, poprawa zdolności utrzymania stanu finansów publicznych oraz wzmocnienie finansowej stabilności”.
W odniesieniu do długu i deficytu pakt fiskalny przewiduje m.in. ograniczanie rocznego strukturalnego deficytu do 0,5 proc. PKB. Te „hamulce finansowe” mają być wprowadzone do narodowych konstytucji lub równorzędnych aktów prawnych. Państwa członkowskie, których dług publiczny przekroczy 60 proc. PKB, będą musiały redukować go o 1/20 w ciągu kolejnych trzech lat. Jeśli zaś dany kraj będzie miał deficyt powyżej poziomu 3 proc. PKB, KE zaproponuje podjęcie jego ograniczenia poprzez wszczęcie Procedury Nadmiernego Deficytu. Jej zastosowanie w celu ukarania danego państwa może być wstrzymane tylko przez kwalifikowaną większość państw członkowskich.
Kary uznaniowe
Choć cel wydaje się słuszny, to jednak szczegóły regulacji sprawiają, że pakt fiskalny staje się… problemem.
Pierwszy to fakt, że już obecnie funkcjonujący Pakt Stabilności i Wzrostu miał na celu ograniczenie publicznego zadłużenia i deficytu. To się jednak nie udało. Zabrakło sankcji automatycznie nakładanych na kraje naruszające jego postanowienia. Głównym problemem było to, że winowajcy kryzysów byli sędziami w swoich sprawach, a decyzje o nakładaniu sankcji były podejmowane na szczeblu politycznym. Niestety, sankcje czy inne konsekwencje nadal nie są wprowadzane automatycznie. Przed wprowadzeniem obecnych reform potrzebna była kwalifikowana większość głosów do wszczęcia Procedury Nadmiernego Deficytu. Teraz kwalifikowana większość może ją wstrzymać. W ten sposób kary nadal pozostają w domenie decyzji politycznych, dając wiele miejsca na interpretację i stosowanie politycznego „wet za wet”.
Głównym problemem paktu fiskalnego jest to, że jego celem jest walka jedynie z symptomami wskazującymi na problem niewłaściwego pojmowania i traktowania euro, podczas gdy nadal nie usunięto bodźców zachęcających polityków do nierespektowania postanowień paktu. Wygląda to tak, jakby pakt stworzono po to, aby uciszyć pierwszą, ostrą krytykę ze strony inwestorów, którzy oczekiwali na rozwiązanie problemu nadmiernego zadłużenia.
Bardziej ukrytym, ale długoterminowym problemem wynikającym z paktu fiskalnego jest przekazywanie kompetencji z państw narodowych na poziom UE. Harmonizacja regulacji i stawek podatkowych może ograniczyć ich regulacyjne i fiskalne uprawnienia. W rzeczywistości to plany wprowadzenia podatku od transakcji finansowych w UE sprawiły, że Wielka Brytania odmówiła podpisania porozumienia w sprawie paktu fiskalnego. Konflikt może znowu odżyć, gdy UE spróbuje znowu narzucić takie regulacje albo swoją politykę fiskalną krajom członkowskim Unii, zwłaszcza tym nowo przyjętym z Europy Wschodniej, które niedawno odzyskały niepodległość po upadku komunizmu. Z powodu tych obaw Czechy jako drugi kraj członkowski nie zgodziły się na podpisanie paktu fiskalnego.
tłum. Mariusz Bober
Autor jest absolwentem Wydziału Ekonomii Uniwersytetu w Muenster (RFN), wykładowcą na Uniwersytecie Króla Juana Carlosa w Madrycie. Specjalizuje się w polityce walutowej, teorii kapitału i cykli koniunkturalnych. Jest autorem książek z dziedziny ekonomii.